视频 | 交钱才能种地？如何治理“蛮横治理”

正值春耕大忙时节，在内蒙古通辽市的开鲁县，却有多位种植户反映，不缴纳每亩200元的增补承包费，当地镇、村干部就不让他们下田耕种。村干部甚至公然喊出“110来了能咋样，上边让我敛财我就敛财”的话。

昨天，开鲁县人民政府发布情况通报指出，增补承包费是开鲁县新增耕地高效利用试点工作的处置方式之一，也就是由村集体对新增耕地收取有偿使用费。一部分新增耕地大户不愿交纳费用，导致已交费用的农户产生攀比心理，从而参与了阻碍翻地行为。经协调，这个村的群众同意采取诉讼方式主张权益，不再有贻误农时行为。而针对个别基层干部态度蛮横等问题，开鲁县已给予相关人员免职或党内警告等处分，其他可能存在的违纪行为，也正在调查。

农民要下地赶春耕，却被扣留耕种用车，冲突一度升级。就凭一句“增补承包费是当地新增耕地高效利用试点工作的处置方式之一”，村镇就能向种植户收钱吗？

20年前，开鲁县十几户农民承包建华镇双胜村里五千多亩土地时，这些地都还是只长荒草“兔不拉屎”的盐碱地。二十年来，经过种植户一点点的改造，昔日的不毛之地变成了水浇田，经济价值提高了。有些农户每亩地改造成本高达1万元，亩产量提高到一千七八百斤。

村民提供的土地承包合同显示，承包期从2004年3月20日开始，为期30年。承包费分批次缴纳，2022年已经全部结清。

然而，这些承包地在2018年的第三次全国国土调查中被认定为新增耕地。在镇政府支持下，村委会要求承包人增加费用，否则就终止合同，还理所当然地认为“土地是我们的，我们有权力停止合同”。

在村委会看来，盐碱荒地变成水浇地，土地就增值了，自然也要增补承包费，要求种植户每亩地每年再交200元，这也意味着，承包4000亩以上的种植大户每年要增加近百万元成本。

有分管政法的镇干部表示，增补承包费有《民法典》第533条背书，属于“情势变更”的情况。我国《民法典》第533条规定，合同的基础条件发生无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方明显不公平的，可以重新协商，或者请求法院变更或解除合同。这也是当地村镇干部所认为的“情势变更”法律依据。

不过，自然资源部2022年发布的通知中明确指出，补充耕地项目必须确保新增耕地地块在立项前应该是“非耕地”。在我们讲的这个案例中，农户承包的土地显然已经是事实上的耕地了，承包面积并没有增加，而且土地质量的提升也并不是无法预见，更难说对于合同另一方明显不公平。

且不说村干部“土地是我们的”这种说法是否合法，擅自撕毁合同的做法可能首先就是违法了。《民法典》明确规定，承包期内不得收回承包地。而《农村土地承包法》还在第26条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权，干涉农村土地承包或者变更解除承包合同。

有法律界人士指出，本案中荒沼草甸地变成了水浇地，既不是国家政策变化所致，也不是自然条件变化所致，而是承包人努力经营的结果。承包人采取了机械平整土地、铺牛粪、打水井、购买喷灌设备等措施，将荒地改良成了水浇地。村委会对此应该有所预期。《农村土地承包法》与《民法典》是特别法与一般法的关系。《农村土地承包法》是特别法，有优先适用的效力，其中规定承包期内发包方不得收回承包地，这一点要优先考虑。

针对这一事件，北京大学环境科学与工程学院研究员、环境与资源保护法专家梅凤乔也指出，开鲁县的情况通报，没有把最核心的问题讲清楚，只说了当地一些干部在政策执行过程中方式简单、态度粗暴。而最本质的问题其实是增补承包费到底是否应该征收，如果要征收的话应该怎样征收。村民通过自身的投入，把荒地改成良田，还要缴纳增补承包费是缺乏相应法律依据的。

今年的中央一号文件就明确，将启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点，就是要通过稳定、可预期的土地承包制度，让农民吃上定心丸，安心耕种、改善土质、加大投入。