视频 | 发改委这个重磅文件背后的发展逻辑

今天上午，国家发展和改革委员会官网发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中有两个概念备受关注：

一是首次提出了“收缩型中小城市”的概念，要求“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。

二是进一步放宽了大城市的落户限制，并要求大幅增加超大特大城市的落户规模。

一方面要求中小城市习惯做“减量规划”，另一方面又要求大城市“放宽落户限制”，这看似相互矛盾的事情在中国人口与发展研究中心副研究员黄匡时看来，其实恰恰是相互呼应的。黄匡时认为，未来我国新型城镇化的基本方向是中小城市可以收缩，而大城市则持续扩张。

大城市取消落户限制：不仅仅在抢人，更是想留住人

最近几年，我国一些城市出现了常住人口或户籍人口的负增长，不少城市出现了劳动力短缺，当然更多的城市在迈向高质量发展过程中出现了不同结构的劳力需求，由此纷纷出台“低门槛”乃至“零门槛”落户政策，比如石家庄、长沙、郑州、西安和渭南等等。这些城市户籍制度的改革以及对人口的吸引形成了所谓的“城市人口的争夺战”。

全面取消落户限制或者称为“零门槛落户政策”，受益更多的是因历史原因导致受教育水平不高，但是有劳动技能或者想创业的人才。因为受教育水平较高而且有劳动技能的人才基本不需要靠零门槛落户政策。零门槛落户政策主要受益人群是受教育水平有限但有财富积累，也有在城市购房或者创业方面有一定的意愿。因此，全面取消落户限制不仅仅在抢人，更是想留住人，留住人来城市创业，也就是说，大城市取消落户限制可能带来的经济效益更为显而易见。

这次针对100-300万的二类大城市取消落户限制的影响更为广泛。我们通常将城区人口100万以上的城市定义为大城市，其中100-300万为二类大城市，也就是Ⅱ型大城市，而300-500万为一类大城市，也就是Ⅰ型大城市，而城区人口为500-1000万的则为超大城市，1000万以上的城市为特大城市。根据我国人口的城市分布，100万以下的城市数量多但是人口规模并非城市主体，而城区人口100-300万的城市人口规模却是城市人口的主体，也就是说这次针对100万-300万的二类城市取消落户限制将影响更大范围的城市人口。从这个意义上来说，这次取消二类城市落户限制影响范围更大。很多城市或将由200-300万的二类城市成为300-500万的一类城市。这将为很多城市达到修建城市地铁的人口规模最低门槛。这或将引发城市新一轮的基础设施投资。

当然，针对大城市全面取消落户限制，我们也需要警惕大城市的户籍分类歧视。很多城市的全面取消落户限制实质上是将原来的常住人口或者流动人口放在一个公共户口上。尽管这也算是落户城市，但是公共户籍在子女上学、社会保障、医疗保险等方面依然与非公共户籍存在差异。取消落户限制背后还有很多基本公共服务覆盖和均等化的努力要做。

中小城市收缩：不是仅是瘦身，更需要强体

我国中小城市数量多，牵涉的区域范围大，而且不少中小城市的人口已经进入了负增长。有学者统计，目前我国已经有80多个城市已经进入了人口负增长，也有学者宣称，目前我国有180多个城市正面临人口流失。不可否认的是，目前全国有很多城市已经进入了人口收缩通道，开始了城市的收缩进程。随着我国人口进入负增长，全国更大范围的中小城市收缩将不可避免。国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》首次提出了“收缩型中小城市”的概念，并明确了中小城市收缩的基本思路是“瘦身强体”，也就是说，中小城市不光要“瘦”，而且还需要“强”。

中小城市“瘦身强体”首先要求我们转变惯性的增量规划思维。很多城市的政府官员难以接受一个城市被称为收缩型城市，拒绝承认城市人口在流失，甚至排斥做一个收缩型城市规划。因为他们长期认为，城市要发展，人口必须增加，人口减少是城市衰败的表征，是负面业绩，是不可接受的。而且城市规划业界也习惯了做人口增量的总规，因为总规中预计的人口变动直接决定了这个城市未来能做城市开发的土地资源。如果规划公司在总规中预计人口减少，可能很难得到通过，甚至无法拿到规划设计课题。因此，在人口负增长时代，我们要习惯做减量的城市规划。

中小城市瘦身强体重点是要“强”，也就是说中小城市收缩不是萎缩、破产、荒凉、萧条和衰败，而是收缩中要民富城强。不少学者会认为，城市人口在减少，经济却要增加，这是难以实现的城市发展悖论。其实，城市在收缩中增长并非不可能。我们看到很多人口负增长的国家和地区却在经历经济的快速增长。城市也如此。关键是需要我们要深入研究中小城市如何在人口减少过程中实现经济增加和城市繁荣，特别要总结国际经验和教训。

入“群”发展或是将来城市生存发展的王道

中小城市收缩，而大城市持续扩张，这是我国新型城镇化在城市之间的利益再分配。这种分配符合城市发展的基本规律。随着人口和产业的聚集，会逐渐形成核心城市、中心城市、边缘城市等城市体系。城市群是城镇化不断发展的客观必然。目前我国已经形成了京津冀、长江三角洲、粤港澳大湾区三个大城市群，此外，成渝、哈长、长江中游、北部湾、中原、关中平原、兰州—西宁、呼包鄂榆等城市群正在规划发展中。未来，对于很多中小城市而言，人口和产业等各个方面积极融入到城市群中去，才是确保城市生存发展的王道。正因为如此，我们才看到大城市的人口在聚集，而中小城市的人口却在收缩。日本东京都市群的发展模式就是一个很好的国际案例。

(作者黄匡时 系中国人口与发展研究中心副研究员  编辑：董亚欢)