南海仲裁案最终裁决效果及中菲关系走向

昨天，菲律宾单方面提起的南海仲裁案作出最终裁决，国际社会普遍认为，常设仲裁法院关于南海仲裁案的最终裁决明显不利于中国，中国政府的立场（“不接受、不参与、不承认、不执行”）将给中国带来众多的国际负面影响和南海权益损害，并在舆论上造成相当被动。大家多认为，进一步改善和处理与菲律宾新政府的关系是一个可期的重要方面，以逐步扭转中菲关系的不利境况，并可为消除南海仲裁案的不利影响，延缓和解决南海问题作出贡献。

一、菲律宾新政府调整南海及对华政策的必要性
    

菲律宾新政府，尤其是新总统杜特尔特的上台，是改善中菲关系的契机。但他在竞选前后的言论和态度存在矛盾性和不统一性，尤其是在南沙主权问题上丝毫未有妥让的迹象，所以其对华政策依然存在变数。换言之，菲律宾新政府在对待南海问题和对华政策上将采取“利用和对抗”的双面举措，以适应国内外因素的不同呼声和要求。相应地，中菲关系能否得到根本性改善，仍有待观察。从新近媒体报道和评论内容看，菲律宾新政府在南海问题上的政策可概述为“不炒作、不要挟和不执行”（以下简称“三不政策”）。
    

实际上，为调整菲律宾阿基诺前政府先前采用一边倒的亲美日、疏华政策，改善中菲关系，提升对华经济依存度和改善国内民生福祉，菲律宾新政府必会适时适度调整对华政策，以平衡其与各国之间的关系，为其国家利益创造条件和提供保障，这是可以预期的，也是符合菲律宾自国利益的可行之举。但这种对外政策调整的幅度将是有限的，并将是逐步渐进的。对此我们必须有清醒的认识。

二、菲律宾新政府实施南海仲裁案最终裁决的有限性
    

不可否认，常设仲裁法院作出的不利于中国的最终裁决结果，可以为菲律宾改善与中国的关系作为筹码，但由于仲裁庭无权处理中菲两国之间在南沙的核心争议（南沙领土主权争议和海域划界争议），所以，仲裁庭的最终裁决多将是宣示性的。为此，要真正执行这种裁决结果将是比较困难的。从这个意义上说，菲律宾新政府采取“三不政策”的可能性是存在的。但不可否认的是，如果菲律宾新政府不放弃常设仲裁法院针对南海仲裁案最终裁决“赋予”菲律宾的权利，则在法律层面上，仲裁庭的最终裁决的消极影响依然是存在的，也是不能抹去的。
    

对于菲律宾新政府针对南海仲裁案可能采取的“三不政策”，我国的应对策略主要体现在以下方面：第一，在政治外交上，应对菲律宾新政府希望改善中菲关系的意愿表示欢迎，并积极回应，有所作为。第二，在经济贸易上，我国可依据政治主导并结合市场经济原则逐步加强对菲投资力度，包括基础设施建设、改善民生工程等在内的经贸活动，但投资的规模和进度不宜过大，并需在其他方面让菲律宾有所承诺和回报。第三，在法律层面上，即使菲律宾新政府“不执行”所谓南海仲裁案的最终裁决，菲律宾在南海问题上的立场及主张并未改变和妥协，所以中菲两国针对南沙领土争议和海域划界争议依存，且这些争议今后仍将显现。为此，应创造条件展开双边对话协商进程，以消除仲裁案的不利政治和舆论影响，并阻遏其他国家可能仿菲呈现的“后续反应”和“后续行为”。

三、菲律宾新政府调整南海政策的域外制约性
    

菲律宾针对南海仲裁案可能实施的“三不政策”，既受到其国内因素的制约，也受到美、日等国的胁迫。所以，即使菲律宾新政府在南海仲裁案上采取“三不政策”，美、日等国仍会依据所谓的南海仲裁案的最终裁决在南海实施所谓的航行自由活动，且频度和力度可能增强。为此，中国与美国开展南海航行自由的协商依然是必要的，目的是达成共识和理解，关键是要求美国应切实遵守中美两国军事部门于2014年11月达成的《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录》和《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》及其后续附件协议规范，以合作管控海洋秩序和海上应急事态。否则，中美两国在南海的军事安全活动发生事故的可能性依然存在，这不利于中美两国新型大国关系的充实和发展，只会使南海问题影响和冲击中美关系的大局，这是包括中美两国在内的多数国家不愿意、也不希望遇到的境况。
    

其实，美国声称的南海航行自由是其核心利益的政策主张，何尝不是我国的核心利益，因为我国的能源、资源和商品的70-80%均依赖于南海的航行通道，为此，我国可在与美国就航行自由展开协商的同时，不仅需要明确此立场，也应适当考虑修改我国对航行自由的政策立场，尤其是针对军舰在领海内的无害通过制度、他国在我国专属经济区的军事活动问题，采取比较开放、包容的政策，包括将修改我国的《领海及毗连区法》、《涉外海洋科学研究管理规定》以及《专属经济区和大陆架法》等相关内容提到议事日程，以适用我国建设海洋强国、海洋安全防卫政策实施的对外需要。

更为重要的是，我国必须尽快清晰在南海的各种权益主张，包括进一步厘清中国南海断续线的性质、历史性权利的内涵，进而明确我国在南海的战略，即进一步阐释我国在南海的战略目标和意图，同时，应加快制定诸如中国海洋法等那样的综合性法律，以规范和明确我国管理海洋事务机构的职权，为我国处理海洋事务提供保障。

最后应该指出的是，南海问题涉及面广，国际关系错综复杂，依国际法解决十分困难，同时，南海问题的应对和处置将是我国今后长期面临的重大问题，不仅涉及推进海洋强国战略进程，也关联21世纪海上丝绸之路实施步伐，为此，我国专门成立国家南海问题综合性领导机构将是十分必要的，以全面统领和合力处置南海问题。 

作者系上海社会科学院法学研究所研究员，上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任，中国海洋发展研究会海洋法治专业委员会副主任委员、秘书长。

（编辑：贺璟岚）