2016汛情调查④｜避免洪灾人类真的无能为力？

水旱频仍，是中国先天的特质；

人水相争，是国民逃不脱的命运。

视频：钢筋水泥还是综合施策  抵御洪灾出路何在

自远古时期大禹治水，到如今经济、科技飞跃发展，每隔几年，我国总还是避免不了要经历一次大的洪水防御战。

这是由我国特殊的地形特征、气候特征、人口和社会经济发展所决定的。

中国地形从南到北，有珠江、长江、淮河、黄河、海河、辽河、松花江这些大江大河，地形西高东低，河流东流入海；

地处季风气候带，优势是水热同源，利于农作物生长，而劣势是“降雨年内分布不均”和“年季变幅很大”；气候上，还频频受到台风和厄尔尼诺现象影响。

人口众多，社会和经济快速发展，直接导致的结果就是人们不得不往洪泛区里延伸，形成的格局也就是沿着每一条大江大河繁衍生息。

因此人与水的关系，往往处于一种比较紧张的状态，在建设城市的同时必须去把江河的堤防构筑起来。于是每年到了汛期，各地都要防汛、抗洪、抢险、救灾，年年如此。

确实，洪灾的现实很无情，然而防御的理想却不能不丰满。只有科学总结，落实行动，解决问题，面向未来，才能最大限度地接近人水和谐的美好愿景。

洪灾频率和范围还将增加 水旱风险将向东南迁移

联合国全球暖化报告（IPCC AR5）指出，1880-2012年全球气温上升了0.8℃，全球暖化95%是人类自己造成的。中国《第三次气候变化国家评估报告》显示，1909年以来中国的变暖速率高于全球平均值。

那么，气温升高、不断暖化会带来什么呢？首当其冲的是极端降水事件发生的概率将有所增加，并且会呈现局地性、突发性、短历时和大强度的特点。带来的后果就是城市内涝、山洪、洪涝灾害发生频繁。

全国极端日降水量事件分布图

仅2016年7月，全国有232站出现极端日降水量事件，主要集中在中东部地区，安徽潜山（753.7毫米），湖北江夏（733.7毫米），安徽太湖（689.5毫米）等36站连续降水量突破历史极值。

此外众所周知，1998年历史大洪水和2016年强汛情都是受到了厄尔尼诺现象的影响。而事实上，厄尔尼诺就受到水温影响。气候暖化，基础水温升高以后，厄尔尼诺就容易发生，发生的强度和带来的影响也就更大。

“未来中国干旱、暴雨洪涝，和高温，以及低温，这些现象都会呈现。”国家气候中心，气象灾害风险管理室首席研究员姜彤，得出如上结论。同时他还指出，有一个现象值得引起重视：“干旱和暴雨会往东南部地区迁移。”未来防汛和抗旱，他建议重点关注中国的东南部地区，也就是福建、广东、浙江、上海等一带地区。

而这东南沿海一带正是我国社会经济可持续发展的中心地带，如若遭受严重干旱和洪涝灾害，损失将是不可估量的，有必要提高防灾减灾抗灾能力，和加强居民的防灾减灾意识。

城市切莫先发展再治理 放慢脚步引入防洪意识

城市，又被称为城市岛，在近地面温度图上，城区是一个高温区，就像突出在海面的岛屿。19世纪初，英国气候学家路克•霍德华（Luke Howard）在《伦敦的气候》一书中，首先提出了“热岛效应”的气候特征理念。由此带来的，城市暴雨的量会比周边的非城市地区增加30%，城市是暴雨的集中区。

与此同时，快速的城市化进程带来城市人口增多、住建面积扩大，原有的基础设施建设滞后，而新的扩张又在向高风险区延伸，保护的措施来不及跟上。而且立体化的城市建设，使地下车库、地铁在洪涝灾害中同样一片汪洋，由此带给民众的反应就会不一样。

航拍武汉内涝

今年7月，湖北武汉、河北石家庄、邯郸、邢台、山西太原、河南郑州、新乡、安阳、江苏南京等城市接连发生内涝。

“我们在发展的同时，也在人为地加大风险。在城市发展的规划和进程中，几乎没有同时考虑防洪问题。”国家防汛抗旱总指挥部专家程晓陶指出，目前海绵城市的推进就值得反思，一方面把已经做好的混凝土路面砸开了，换成透水砖，可是另一方面却又有不少混凝土路面的新区在发展，导致城市基础建设欠账还不上，新账又来了。而在邻国日本的发展中，就有这样的规划，任何单位或个人只要改变1000平方米的土地利用方式，就要向国家申报评估，实现利用方式转换的同时必须维持原来的自然渗透能力。

“发展过程中，没有把风险的意识纳入到规划之中”，国家气候中心首席研究员姜彤在分析城市内涝成因时也提出了这一问题，他认为防洪标准、河道下渗，和地下水排水能力设计这些因素，都没有被合理纳入小区建设规划，同时也存在不同小区之间采用的下渗标准不统一等问题，那么在洪水来临的时候，相互之间会产生排水阻滞。

在今年汛情中尤为受关注的武汉内涝，不少声音在指责城市填湖造地，而程晓陶专家认为更应该去反思的是，城市规划任意改变了水系的自然特征，导致原有的防洪经验失效。“你让水无家可归，水就让你有家难回”，不少小区是因为侵占了湖滨带，才在水位上涨时受到浸泡的。而城市在做整体规划时，完全可以把湖滨带利用为公园或者绿地。

2006年，武汉长岛别墅一角

2016年的武汉长岛别墅区一角，相比2006年的卫星图可以发现，长堤右上方的角是从湖里“长出来”的

“海绵城市”的提出和推进，是希望解决城市自然蓄制、渗透和集聚的问题。“实际上一个城市的河湖水系就是最大的天然海绵体”，程晓陶提出，城市规划要首先把河湖水系调蓄雨洪的作用发挥好。同济大学建筑与城市规划学院教授戴慎志也补充建议，海绵城市建设必须结合水利工程、水系统的规划建设。每个城市可以积极探索合适的海绵城市规划与建设方式，而今年的汛情也再一次警示，现在正是契机。

山洪短期难以防范 重点建立风险预警

过去10多年来，我国因山洪地质灾害造成的死亡人数比例高达洪涝灾害死亡总人数的70%-80%，也是目前造成死亡人数最多的一种自然灾害。

较大的山洪灾害一次就会造成重大人员伤亡，2010年发生在甘肃舟曲县的特大山洪泥石流灾害，导致1467人遇难，298人失踪。

2016年，极端强降雨引发的洪涝和泥石流灾害明显偏多偏重，再一次引发关注。

山洪频发、灾害大

5月8日，福建泰宁日降水量达235.9毫米，暴雨引发山体滑坡造成38人死亡。

6月30日，贵州大方县局地暴雨导致山体滑坡，造成22人死亡。

7月6日，新疆喀什地区叶城县突降罕见特大暴雨，引发特大泥石流和山体滑坡，造成35人遇难。

……

难治理难防范，骤来骤去，死伤惨重，山洪无情的背后确实存在着解决的难点。

全国山洪灾害易发区

“就山洪灾害防治项目，国家投入了将近300个亿，覆盖到全国2000个县，有山洪灾害的县，把这预警系统建立起来”。身兼中国水利水电科学研究院副总工程师，和国家减灾委员会委员的程晓陶指出，1998年大洪水之后，国家对防治山洪灾害加大了投入力度。他们为此专门做过论证，认为我国山洪灾害分布特别广，非常零散，突发气候条件下危害严重。如果按照现在的财力，无法用水利工程手段去解决，因此这300亿的大部分投入，都是做了山洪灾害检测预警。

“能够通过检测预警，告诉老百姓山洪来临了，尽量采取规避的措施，而不是防范它不发生，这个我们现在还做不到。”

而水利部山洪地质灾害防治工程技术研究中心主任陈进则在《中国水利》杂志2016年第14期发表文章《山洪灾害防治现状、问题与对策》，文中提出，“山洪来得快，及时准确预警预报难，许多死亡是因来不及撤离造成的。”他认为我国目前降雨监测站网密度仍然不够，雷达等现代监测方法覆盖范围更小。

“我们现在提出了叫做风险预警与防范这样一个理念”，国家气候中心气象灾害风险管理室首席研究员姜彤告诉看看新闻Knews记者，“现在谈到的是要提前遇见到有多大风险，这个风险会影响多少人，会影响多少住宅，会影响哪些地区，在这之前，我们提前发出预警。”

我国入汛以来历次降水过程累计雨量超过50毫米和100毫米的影响面积

事实上，从2010年开始国家气象部门就开始了这项工作，做全国的灾害风险普查，建立蓝、黄、橙、红四级信号预警，做风险评价。而接下来还要开展一个精细化的预报，要呈现在每个区域上，不同的格点都有不同预报的结果。

“这个地方下雨我们知道，但下多少雨，雨量是不是超过这些值，达到最严重预警，这个程度上面还会有些误差。”姜彤坦言，限于技术发展，风险预警的精确度和准确率还有待进一步提高。未来十年的努力方向是，能准确预测一场降雨会影响多少人，影响多少社会经济。

人居向高风险山区移动，和人为改造山区河道、破坏植被、兴建设施，也是山洪暴发的又一诱因。“山区河流的防洪并不是说主要靠大堤，挡住水位就行了，而是主要考虑能量。水的能量用公式来反映，就是它的流量乘以坡降。”清华大学水利系教授王兆印提出，目前平原河流采取的河流渠化、建造钢筋混凝土的治理防洪措施并不适应山区，河道阻力变小反倒会使山洪流速变快，冲击也就更大。而是应该在不得不改变山区河道的时候，引入添加阻力的人工消能设施，例如人工阶梯等，维持自然能量的平衡。

巨灾是否可保？洪灾保险制度还有多远？

2016年7月4日，一组几千头猪被洪水冲散，浸泡在水中的图片刷爆了媒体，养殖户无奈站在水中，看着辛苦挣钱的营生全部泡了汤。

洪水中养殖户泪别千头猪

根据国家防总提供的数据，截至7月13日，全国已有28省区市1508县遭洪涝灾害，受灾人口6074.67万人，因灾死亡237人，失踪93人，直接经济损失约1469.80亿元。

巨灾当前，面对倒塌的房屋、丧失的生命，和在水中化为泡影的粮食、财产，不禁要问，洪灾保险制度离我们还有多远？

“众人拾柴火焰高”，每位潜在的可能遭受洪水伤害、毁坏的主体，通过缴纳一定的保费，形成一个基金，然后通过这个基金，来补偿真正遭受洪水损失的人，这就是洪水险。洪水险不同于普通的商业保险，因为一旦发生洪灾，它可能造成的人身伤亡或者财产损失是巨大的，单纯通过商业保险来保很难实现。因此，巨灾险的经营机制，更多的是由政府来承担主导的责任。

“我们国家每年在救灾这块，无论是中央财政拨款，还是地方财政拨款，还是社会慈善组织的捐款，金额也是惊人的。”对外经济贸易大学副教授李青武认为，现有的国家救助制度、社会慈善救助制度，在补偿的到位程度、补偿额的预期上还不够完善。“如果运用到洪灾险这种机制，每一个灾民在平安时期他缴的保费是多少？当一旦发生灾难以后，他能得到多少赔偿？他这个预期需要有制度做保障。”

对外经济贸易大学保险学院教授王国军介绍，目前我国的洪水风险是疏散在其它险种中的，比如家庭财产保险，企业财产保险，农业保险，洪水受灾存在于赔偿和承保的范围之内。但他认为有必要形成洪灾险这样一种风险机制：“从政府单独救灾，变成保险公司和政府、民众一起救灾，这样就形成一个综合的救灾机制，提高政府救灾的成果和效率。”

目前，美国、日本、法国、英国都有专项的洪水保险制度，而一直被广为推崇的是美国的洪水风险机制。它是由政府兜底，承担主导责任和主要保费，通过保险公司具体运作，充分发挥了保险公司调研、核灾、理赔的专业性。保险公司的专业人员会利用大数据规则，根据不同地区洪水发生损失的概率情况，绘制一个“洪灾地图”，并且每隔5年由政府机关重新修订。而这个地图在美国的城市发展规划和避灾建筑设计中也发挥了重要作用。

美国洪水灾害风险管理的变革

“它不是为了保险而保险，它是要把这个保险作为国家减轻洪涝灾害的一个手段。”国家减灾委员会委员程晓陶对此也颇有研究，他告诉记者，事实上，我国在上个世纪八十年代，曾经针对一些洪水泛滥比较严重的地区设立过专门的洪水保险，但持续时间都不长，也没能真正推进下去。“洪灾险的实施是有条件的，是与国家经济发展水平有关联的。”换言之，尽管每次洪灾之后，灾情、救灾往往会引起社会各界对保险的期待和关注，但中国的洪灾保险制度却仍然任重道远。

未来何来？如何应对洪魔挑战？

谈起2016年的防洪形势，国家防汛抗旱总指挥部专家程晓陶用了两句话来形容：“防洪能力比1998年强了，洪水风险比1998年大了。”

1998年8月7日13时左右，长江九江段4号闸和5号闸之间决堤30米 摄影：贺延光

修复的长江九江段干堤

从1998年那场让所有国人铭记在心的历史大洪水之后，我们国家成倍加大了治水的投入。通过建设三峡、小浪底、尼尔基等不同流域的控制性工程，加强对大江大河的管控能力；对各大流域中下游干堤和水库加大投入，除险加固基本完成；对山洪灾害防治和中小河流重点防洪河段整治也进行了大的投入。从水利工程、气象预测、防汛能力、协调联动等各方面来说，我们国家的防洪能力确实实现了一次质的飞跃。

然而未来的防洪形势却依然不容乐观。全球气候温暖化，中国快速城市化，给人水和谐发展的愿景带来了新的挑战。如何进一步完善防洪体系？如何降低洪水巨灾风险？还有哪些方面值得去关注？

国家防汛抗旱总指挥部专家程晓陶提出，1998年施行的《中华人民共和国防洪法》已经滞后，首先应该对《防洪法》进行修订。在其中引入洪水管理的理念，引进洪水风险的概念，建立一个全新的防洪理论体系，而不再是过去简单的防洪、防汛、抗洪，抢险救灾。事实上，我国在十二五期间就已经完成了重点地区洪水风险图的绘制，然而目前只是作为防汛抗洪指挥的工具，如要让它发挥参与城市发展规划、洪水险制定等更大的功能，需要完善法律依据。

清华大学水利系教授周建军则提出，过去太多强调通过工程来防洪，今后要更多通过管理来防洪，着重软设施建设。对此，程晓陶也补充：防洪工程体系的建设思路应该有所调整。过去在农业社会，追求的是不断提高防洪工程标准，从十年一遇到二十年一遇，再到更高。而现在强调的是标准适度、布局合理、维护良好，调度运用科学。比如一年一遇、五年一遇的工程虽然受淹概率高，但它的损失低，这时候就可以在这些高风险地区引入保险措施，通过洪水险来弥补损失。

而对于目前尚无法全面实现的国家洪灾险机制，程晓陶专家建议，可以借鉴日本的全国供给组合模式。每个老百姓要向所在社区或单位的供给组合组织交钱，一旦受灾，有权利向这个组织拿钱。社区或单位组织可以再向上一级组织去申请补助，就是保险和再保险的理念。程晓陶认为，这种自下而上的救灾体系符合发展中国家的国情，值得借鉴。

（编辑：周杰）