上海“十三五”规划纲要：到2020年将常住人口控制在2500万人以内

三、推进协调发展，增强整体协同性

转变城市发展方式，强化底线约束，加强对空间、人口、资源、环境、产业的统筹，推动城市发展从规模扩张向精明增长转变，城市空间格局从行政圈层式向“网络化、多中心、组团式、集约型”转变，更加注重补齐短板，促进城乡发展一体化，提高超大城市建设管理水平，整体提升城市发展软实力。

12、严格控制常住人口总量

落实国家严格控制超大城市人口规模要求，统筹人口与产业发展、城市布局、公共服务和社会管理，到2020年将常住人口控制在2500万人以内。

加强人口综合调控。更好运用市场化、法治化手段，以产业升级调整人口存量，以功能疏解调控人口增量，有序疏解部分城市功能，促进人口合理分布。中心城区坚持“双增双减”，严格控制住宅用地和建筑总量。将新城、镇作为新增人口居住和就业的主要空间载体。加快淘汰落后产能，优化人口结构。以常住人口为依据，完善公共政策设计，合理配置公共资源。结合城市实际服务人口需求，对基础设施和公共服务设施供给进行预留。

完善人口服务和管理。以“两个合法稳定”为基础，优化完善居住证政策，发挥居住证在凭证享有公共服务方面的主渠道作用，稳步推进基本公共服务覆盖符合条件的外来常住人口。积极推进户籍制度改革，探索深化积分管理，完善落户政策，构建以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，为符合条件的来沪人员提供可预期的公共服务。落实好一对夫妇可生育两个孩子政策，做好相关经济社会政策与全面两孩政策的有效衔接。切实保障妇女儿童和青少年合法权益。

13、严格控制建设用地规模

转变土地利用方式，着力优化用地结构，以盘活存量、功能融合、地上地下统筹为主要路径，释放发展空间。到2020年，全市规划建设用地总量实现负增长，建设用地总量控制在3185平方公里以内，现状低效建设用地减量50平方公里。

大力推进低效建设用地转型增效。聚焦工业仓储用地，推进减量化和转型发展，加快集中建设区外现状工业用地减量化，实施生态修复或复垦，推进规划工业区块外、集中建设区内的现状工业用地向非工业用地转型，促进规划工业区块空间优化、结构调整、绩效提高和能级提升。聚焦农村集体建设用地，稳步推进减量化和布局优化，合理保障集体经济发展用地需求。

创新土地利用方式。深化经营性土地利用全生命周期管理。逐年减少新增建设用地规模，优先保障城乡基础设施、公共服务设施和民生项目用地。实施新增建设用地计划与减量化指标挂钩、新增用地出让与闲置土地处置挂钩、经营性用地出让与公益设施建设挂钩“三个挂钩”机制。强化完善耕地占补平衡机制。推广土地混合利用和建筑功能复合，加强商业、办公、居住、公共设施与市政基础设施等用地的复合开发。加强地下空间利用，把公共活动中心、轨道交通换乘枢纽等作为重点，分层、分类、分期逐步开发地下空间资源。

14、优化城镇功能空间布局

把以人为本、集约高效、绿色低碳、传承文脉的理念全方位融入城市发展，提高城市设计品质和规划建设水平，进一步提升主城区、新城和集镇功能，实现集约紧凑、功能复合，增强城市的宜居宜业宜游性。

提升主城区发展能级。聚焦国际大都市核心功能，大力提升主城区创新经济发展能级，促进现代服务业集群式发展，增强高端要素集聚和辐射能力。促进中心城（外环线以内）各区域发展统筹协调，着力优化苏州河以北地区的城市功能。强化中心城周边城市化地区生态约束，控制城市蔓延，加强基础设施、公共服务设施配套，激发地区活力。以“增功能、增空间、增活力”为导向，有序推进城市更新，增加公共绿地面积，增加公共活动空间，以社区为载体，打造便捷舒适的生活圈。划定历史文化保护红线，扩大历史风貌保护区范围，更加注重整体规划、成片成街坊保护。创新旧区改造模式，完成黄浦、虹口、杨浦等中心城区240万平方米成片二级旧里以下房屋改造。积极推进“城中村”地块整体改造。

大力推进新城功能建设。发挥新城优化空间、集聚人口、带动发展的重要作用，按照控制规模、把握节奏、提升品质的原则，分类推进新城建设。将松江新城、嘉定新城、青浦新城、南桥新城、南汇新城打造成为长三角城市群综合性节点城市，强化枢纽和交通支撑能力，完善公共服务配套，加快人口和产业集聚，加强与周边地区联动发展，成为相对独立、产城融合、集约紧凑、功能混合、生态良好的城市。优化金山新城、城桥新城发展规模，优化人居环境，发展城市个性和特色风貌，推进金山国家新型城镇化试点建设。提高新城人口密度，提升基础设施建设标准。加强新城与周边工业园区、大型居住区的联系，提升服务业发展水平。全市重大功能性项目、重大基础设施在布局上优先向新城倾斜。加大对新城社会公共服务设施的建设和投入力度。完善新城建设市区统筹协调推进机制。

分类推进镇的发展。编制完成全覆盖、分层次的镇域规划。中心城周边镇，要严格控制建设用地扩张，重点加强基础设施和公共服务资源配置。新城范围内的镇，要重点强化与新城的协同发展，组团式配置公共设施和交通基础设施。中心镇按照中等城市标准配置服务功能，强化对区域辐射能力和综合服务、特色产业功能，按需增设高等级设施及服务配套。一般镇按照服务地区的小城市标准配置服务功能，突出现代农业、生态保护等功能，发挥对农村发展带动能力。区位条件较好、人口集聚度较高、具有独立发展潜力的集镇（非建制镇），要加强基础设施、公共服务设施和执法管理力量配套。

15、推进重点区域高品质规划建设

把重点区域作为增强城市功能和发展能级的重要空间载体，促进重点区域出形象、出功能、出效益，加快产业结构调整地区整体转型，有序推动战略地区发展。

推进重点地区功能建设。虹桥商务区要加强整体统筹管理和功能开发，促进高端商务、会展和交通功能融合发展，打造成为服务长三角、面向全国和全球的一流商务区。上海国际旅游度假区要加强与川沙等周边地区协同发展，有序推进后续开发建设，打造成为区域发展增长极。黄浦江两岸要加快综合开发，推进沿江公共空间贯通，高品质打造世博地区、前滩、徐汇滨江、外滩—陆家嘴地区、北外滩、杨浦滨江等区域国际化高端商务、金融、文化和创新等功能，加强滨江地区与腹地统筹协调、融合发展，打造滨水公共活动空间。世博园区要着力提升总部商务、文化博览、旅游休闲功能，形成上海标志性的文化交流和公共活动中心。加强苏州河两岸地区功能统筹，提升苏河湾、长风等区域发展能级，打造成为延续历史文脉、展示海派精致的地标。加快临港地区开发建设，打造成为国家新型工业化示范产业基地、战略性新兴产业示范区。

加快产业调整地区整体转型。桃浦地区要加快产业整体调整，优化区域基础设施和公共服务设施配套，加速向现代化城区转型。南大地区要加快功能建设，打造多元复合、宜居宜业的新型城区。吴淞地区要加快老工业区转型，加强滨水生态环境建设，加快邮轮经济、创意博览文化发展，建设现代化滨江城区。深化高桥、吴泾地区发展研究。

有序推动战略地区发展。崇明生态岛、淀山湖地区、杭州湾北岸、滨海沿江地区是上海城市未来发展的战略空间，要以生态底线为约束，高起点规划、高水平建设。崇明生态岛建设要围绕世界级生态岛建设的总目标，强化三岛联动，实施“生态+”，依托城桥、陈家镇等城市化地区辐射带动作用，促进生态建设与旅游、农业、创新、智造、人居等深度融合，打造成为国家生态文明建设示范区。淀山湖地区要深化国家主体功能区建设试点示范，促进水乡古镇文化和旅游资源的整体开发利用。谋划好杭州湾北岸地区发展，推动制造业加快转型升级，形成现代化都市湾区。合理利用滨海沿江岸线和海域海岛资源，发展海洋经济。

16、促进城乡发展一体化

坚持以城带乡、城乡一体，整体规划、协调推进，加大城市支持农村力度，持续推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、基础设施建设投入向郊区倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜，深化农村综合改革，全面缩小城乡发展差距，实现高水平的城乡发展一体化。

深化农村综合改革。积极稳妥推进农村各项改革，维护和保障农民合法权益。全面完成村级集体经济产权制度改革，有序开展镇级集体资产产权界定，推进镇级集体经济组织产权制度改革取得明显进展。坚持由集体经济组织掌控集体土地和不动产项目，以不动产经营作为农村集体经济发展和农民长期增收的稳定来源。切实加强农村“三资”管理，理顺村经关系，完善集体经济组织的治理结构。分类推进农村土地制度改革，积极推进土地承包经营权规范有序流转，完善农村承包地流转公开市场。切实做好宅基地、集体建设用地使用权确权登记发证工作。完善征地补偿制度，探索对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，探索建立保障集体经济组织和农民分享土地增值收益的长效机制。积极稳妥推进集体经营性建设用地入市试点。

推进美丽乡村建设。遵循乡村发展规律，加快转变农村生产生活方式，建设国际大都市的美丽乡村。优化村庄规划布局，推进郊区村庄布点规划编制。加强保护村的环境整治和风貌保护，鼓励发展休闲、旅游、创意等产业，提高农民收入。改善保留村的人居环境，按照“三个集中”的要求，优化生产生活布局。逐步撤并受环境影响严重以及规模小、分布散的村庄点。加大对承担农业生产、生态建设、耕地保护等重要功能的纯农地区支持力度，进一步完善支农政策统筹机制，整合支农政策资金，提高使用绩效。鼓励纯农地区统筹盘活存量设施用地，优先保障都市现代农业设施需求。充分利用城市化区域的基础设施和公共服务配套资源，强化政策激励和约束，引导存量宅基地自愿和有偿退出，促进农民由分散居住向城镇相对集中转变，提高农民生活质量。

加强农村基础设施建设和环境综合整治。完善农村公路网，改善出行条件。落实各区县对镇村道路建设资金的统筹，将村内道路的养护管理纳入镇级统筹范围。以水环境为重点，加大农村环境整治力度，加快推进郊区城镇污水处理厂能力提升、提标改造和污染源截污纳管，完善农村生活污水处理设施。加快拆除农村非集建区内的工业点。

推进城乡基本公共服务均等化。完善城乡一体的基本公共服务资源配置标准，以服务半径、服务人口为主要依据，加快推进教育、卫生、文化、养老和社区事务等领域基本公共服务设施补点建设，充实基层执法管理力量，增强农村基本公共服务的可及性。完善公共文化配送、巡回医疗等机制，推广应用信息技术，促进优质公共服务资源向农村地区延伸。健全农村养老服务设施，提升专业服务能力。加强基本公共服务的市级统筹力度和区县责任。健全激励教师、医生等专业人才服务农村的长效机制。

17、构筑便捷畅达的综合交通网络

坚持以管为本、完善体系、补齐短板，构建安全、畅达、高效、绿色、文明的一体化综合交通体系，全面提升综合交通体系整体功能。

优先发展公共交通。落实公交优先发展战略，到2020年公共交通出行比重进一步提升，中心城轨道交通客运量占公共交通客运量的比重达到60%左右。加快实施轨道交通扩能增效，按照“一张网、多模式”原则推进多层次轨道交通网络建设，建成800公里轨道交通基本网络，加快实施新一轮轨道交通建设规划，充分利用现有及规划铁路，发展与中心城轨道交通网相衔接、支撑新城节点城市功能提升、与长三角城市相连通的市域快线网络。加快实施增能改造，提高既有线网运输能力，到2020年中心城轨道交通高峰运能比2015年增加30%左右。推进轨道交通网络和公交线网融合衔接，动态优化调整公交线路网络和站点布局，发展多样化的“最后一公里”接驳方式。保障公交路权优先，到2020年力争形成500公里公交专用道。探索发展多模式、中运量快速公共交通系统。创新出租汽车运营和管理模式，进一步提高服务水平。完善慢行交通设施，扩大和优化慢行交通空间。

完善多层次交通系统功能。扩大铁路对长三角城市的覆盖面，加快推进沪通、沪乍杭、沪苏湖等方向的铁路通道建设。完善铁路客运枢纽布局，建设铁路东站。到2020年高速公路通行里程超过900公里，普通国省干线通行里程达到1300公里，进一步加强与江浙两省的陆上通道衔接。加强区区对接道路建设，打通“断头路”。继续完善快速路网和越江跨河桥隧通道，增强中心城地面干道设施能力，着力提升虹桥商务区、上海国际旅游度假区等重点地区交通配套服务水平，加快完善城市次支路网，构建道路微循环系统。加强静态交通规划建设和管理，合理制定不同区域的停车配建标准。结合轨道交通站点进一步增加“P+R”停车设施，在停车矛盾突出区域推进公共停车场规划建设，鼓励在医院、学校、商务楼宇等公共活动场所资源挖潜和共享。深化差别化停车收费管理机制。加强与新能源汽车发展需求相匹配的设施规划布局和建设，推广使用新能源汽车和发展分时租赁，到2020年全市新能源公交车比例达50%以上。

持续强化交通需求管理。坚持小客车总量控制，合理调控小客车拥有和使用。创新交通管理模式，大力推进公交、道路和停车等智能化管理和服务，有效引导交通需求。提升交通管理科学化和精细化水平，完善交通管理设施建设维护，充分挖掘存量交通设施容量。积极倡导文明出行，严格交通执法管理，提高全社会交通文明程度。

18、加强城市综合管理

坚持管理引领、协同精细、依法规范，推进城市综合管理的精细化和全覆盖，提升城市治理能力，使城市更干净更有序。

提高城市管理现代化水平。把低影响开发建设模式贯穿城市规划、建设、管理的全生命周期。构建科学的城市管理标准体系，强化管理标准的针对性和差异性。完善市、区、街镇权责明确、分工合理的城市综合管理体制。促进城市管理综合执法资源整合和重心下移，加强联动执法。完善城市设施维护管理体制，推进维护作业市场化改革，提高运行维护水平和效率。加强地下管线资源的综合管理，在有条件的区域建设综合管廊。加大对违法建筑、非法客运、无序设摊、群租等顽症的专项整治力度，针对问题集中、群众反响强烈的地区开展综合性整治，完善顽症治理的常态长效机制。

深化城市网格化管理。推动网格化管理实现市域全覆盖，管理领域从公用设施、市容环卫等领域进一步向食品药品监管、安全生产监督等社会管理领域延伸。加强网格化管理与“12345”市民热线以及大联动、大联勤的协同，构建多渠道、全方位的发现机制，提升发现问题和处置的效率。调动社会各方参与，推动城市管理多元共治。

19、强化城市公共安全保障

牢牢守住城市安全底线，将安全理念和更高的安全标准贯穿城市规划、建设、运行、管理、服务全过程，着力强化政府监管、应急联动、企业责任和公众参与，进一步提升城市公共安全保障能力。

加强公共安全重点领域监管。建立最严格的食品药品监管制度，食品安全风险监测覆盖所有食品供应渠道、食品种类和国家食品安全标准重点项目，健全食品安全全程追溯体系，主要食品安全信息追溯覆盖率达到95%以上，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，确保“舌尖上的安全”。健全安全生产责任体系，落实企业主体责任。强化和改进危险化学品、特种设备等重点行业监管，建立高危行业、重点工程、重点领域的风险监测和预警制度。推进火灾隐患综合治理，加强消防监管信息和基础数据的共建共享，提升消防安全综合保障水平和应急处置能力。依法严厉打击各类诈骗活动。强化网络安全保障，建设可信可控的网络安全保障体系。

提升城市抗灾应急能力。健全应急管理组织体系，强化以综合应急救援队伍为骨干、专业救援队伍为支撑、基层应急救援队伍为补充的应急救援队伍建设，健全全市统一的突发事件预警信息发布平台，加强综合演练，提高快速响应和协同处置能力。结合公共绿地和公共空间建设，推进应急避难场所规划建设。强化公共场所等人员密集场所应急管理单元建设。加强对台风、暴雨、地震等自然灾害的风险预警、灾前准备和灾害应对。推进海绵城市建设，以中心城和郊区易涝地区为重点，提高标准、完善设施，提升城市防汛排涝保障能力。加强应急物资储备。加大对市民公共安全应急培训的投入，提高市民安全意识和事故应急处置、急救、避灾、逃生与疏散技能。

保障城市运行安全。加强轨道交通安全运营管理，强化设施检修维护，完善大客流等突发情况处置。加强高架道路、隧道、桥梁、地下空间等重要基础设施安全管理，实行专业化养护。加大对供水、排水、堤防、燃气、供电、供油、通讯等各类生命线工程的保护力度。建立覆盖住宅、非居住房屋、公共建筑的安全排查和处置机制，实现定期普查、动态监测、及时维修。加强电梯维护管理，确保电梯运行安全。强化对玻璃幕墙的安全检查和维护。

确保供气供电供水安全稳定。坚持总量平衡、峰谷平衡和应急保障并重，提升电力、天然气、油品供应保障水平，构建安全、清洁、高效和可持续的现代能源体系。拓展气源、增开通道、扩大总量，到2020年天然气供气能力达到100亿立方米，天然气占一次能源消费的比重提高到12%，加强与长三角地区天然气管网的互联互通，提升天然气应急储备调峰能力。完善石油管道储运系统。优化本地电源结构，完善市外通道布局，加快城市配网升级改造，提高电网可靠性，到2020年达到3500万千瓦的最高负荷保障能力。完善两江并举、多源互补布局，加强水源地保护力度，强化“源头”到“龙头”全过程管理，进一步提高水质和供水安全保障能力。实施完成黄浦江上游水源地建设，建设泰和、金海等水厂，开展长江水源水厂深度处理改造，推进区域连通管建设，实施居民二次供水设施改造1亿平方米。

20、增强城市文化软实力

把文化软实力作为提升城市核心竞争力的重要因素，注重发挥重大设施、重大活动和大师级文化领军人才的带动作用，推动文化与经济社会各领域深度融合，增强核心价值观感召力、理论成果说服力、宣传舆论影响力、文化产业竞争力，基本建成国际文化大都市。

深入践行社会主义核心价值观。创新方式方法，以群众喜闻乐见的表达方式，培育和践行社会主义核心价值观，用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量，注重通过法律和政策传导正确价值取向。弘扬海纳百川、追求卓越、开明睿智、大气谦和的城市精神，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，倡导科学人文精神和企业社会责任，推动精神文明和物质文明协调发展，提高市民文明素养、城市文明程度和文化自信。学校德育教育要与青少年特点相结合，促进知行合一。加强科学普及，弘扬创新文化。倡导全民阅读，建设“书香上海”。

优化文化设施布局。把内涵充实与合理补缺相结合，兼顾适度集聚与布局均衡，加快建设一批重大文化项目。建设完成上海博物馆东馆、上海图书馆东馆、上海大歌剧院，提升浦东地区文化设施能级。推进桃浦文化艺术中心等一批项目建设，加快改善苏州河以北地区文化设施条件。完成上海历史博物馆、大世界传艺中心项目建设，完善人民广场文化设施集聚区。完成上海轻音乐团、上海沪剧院和上海越剧院迁建以及宛平剧场、上海音乐学院歌剧院、上海民族乐团改建。加强黄浦江沿线文化资源开发利用。在城市更新中融入文化元素，在新城和新市镇建设中留出公共文化空间，提高市民参与文化活动的便利性。充分利用沿江、公园、办公楼宇等区域，与教育、卫生、文化等功能设施相融合，建设一批便民利民的中小型体育场馆、健身活动中心、户外多功能球场等场地设施。推进崇明国家级体育训练基地建设。推进上海国际旅游度假区、佘山国家旅游度假区建设，不断丰富旅游文化内涵，促进文体旅深度融合，建设世界著名旅游城市。

建设现代公共文化服务体系和文化市场体系。以需求为导向，扩大社会力量参与，加强多层次公共文化供给。提高公共文化服务社会化、专业化水平，基本实现全市社区文化活动中心专业化管理。健全完善基层公共文体设施网络，提高设施综合使用率和服务水平。鼓励公益性文化活动和艺术普及教育，提高市民艺术鉴赏能力，培育未来观众。促进文化与科技、金融、教育、旅游、体育等产业融合发展，大力发展电影、演艺、出版、艺术品交易等文化创意产业，推进虹桥时尚创意产业集聚区、环上大影视产业基地等建设，培育壮大体育健身休闲产业，扩大文体消费。大力发展文体演艺经纪、版权代理、担保拍卖等中介机构。

增强文化创新创造活力。扩大文化领域开放，推动文化市场主体多元、要素集聚，吸引培育更多文化大师和思想大家。实施文艺创作新品、优品、精品扶持计划，打造一批思想性、艺术性、观赏性相统一的文化力作。推动哲学社会科学理论创新和学术繁荣，推进中国特色新型智库建设。深化文艺院团改革，提高文艺影响力。办好上海ATP1000网球大师赛、F1中国大奖赛、环球马术冠军赛、国际田联钻石联赛、上海国际马拉松赛、国际自行车联盟女子公路世界巡回赛等重大赛事，引进培育更多与国际化大都市功能相匹配的顶级赛事，延伸体育赛事产业链，鼓励国际体育组织或分支机构落户上海，深化足球改革，加快职业体育发展，建设全球著名体育城市。提升中国上海国际艺术节、上海旅游节、上海国际电影节等节庆活动的举办水平。支持优秀文化走向国际，促进国际文化交流。

保护传承优秀历史文化。挖掘城市文化资源，将历史文化保护与城市更新相结合，突出城乡整体风貌和特色要素的保护。加大对历史文化风貌区、优秀历史建筑、近现代革命文化遗址、工业文化遗存、名人故居、重要历史遗迹等保护力度，挖掘其历史、艺术和文化价值，启动实施一批国家级历史文化名镇名村和传统村落的保护和改造利用，增强城市文化归属感。构建完善的文化遗产保护体系，开展文化遗产资源调查、传承、体验与传播，推动优秀传统文化进入市民生活、进入国民教育体系。编好地方志。