【新常态•光明论】积极构建国家治理中的“数据文明”

对于如何认识我们所处的文明时代，人们提出过各种表述，我则称之为信息文明或数字文明。韦伯曾经说过：“文明代表着人类在科学、技术和计划领域中用智慧来征服世界所做的一起努力”。农业文明、工业文明、信息文明（数字文明），是人类文明发展的不同阶段，信息文明（数字文明）可以说是更高层次的人类文明，代表一种开放的文明、协作的文明、共享的文明，今天我们在国家治理和政府治理创新中应该体现这种文明。

当前，中国经济社会进入重大的转型期，国家治理面临前所未有的机遇和挑战，国家治理的开放性、多样性、复杂性程度越来越高，必然要求寻求更多、更有效的治理工具。大数据、互联网，以及新一代信息技术，为实现国家治理现代化提供了新的技术平台和实现路径，因此，“数据治理”和“数据文明”就是大数据时代国家治理的重中之重。

事实上，信息技术革命推动政府再造和治理变革早已成为全球性的大趋势。继上世纪70年代新公共管理运动引发的第一次“政府再造”之后，近些年，大数据、云计算、新一代信息技术以及数据开放共享运动影响冲击，正引发全球范围内的第二次“政府再造”。2011年9月，奥巴马总统联合巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾、南非和英国等七国领导人，以及一些国际性组织，在联合国大会上组织发起“开放政府合作伙伴行动”，重点就是通过数据开放推动政府开放，这是技术变革推动治理变革的一个突出例子。全球政府治理理念趋于开放、透明、法治、协作、回应和高效。

面对信息技术日新月异和政府再造这“双重变革”，我国政府治理需要加快运用“数据文明”。在我国，政府掌握着80%以上的数据，是大数据时代的财富拥有者，政府作为政务信息的采集者、管理者和占有者，具有其他社会组织不可比拟的信息优势。但是，由于网络设计起步阶段眼界和认识的局限，也由于当时信息技术本身的局限，各级政府、各个部门之间的信息网络往往自成体系，相互割裂，数据不能互通共享，大都处于隔离和休眠状态。不同地域和部门自身利益的影响，又形成人为的数据共享壁垒，加大了数据开发难度。“信息孤岛”和数据壁垒在我国当前政府部门的信息化系统之间是一种普遍现象，这从国际上公认衡量各国信息化发展水平的全球电子政务发展指数（EGDI）上也能体现。近十年，我国EGDI排名先升后降，从2003年第74位升至2005年第57位，2012年跌至第78位，政府开放数据的程度远远落后于世界领先国家。

有鉴于此，中国中央政府及时启动顶层设计，发起了一系列互联网、大数据行动计划，比如，实施了“十二金”工程，但各地各个层级的政府部门，都有准备不足，行动迟缓的情况，什么原因呢？

第一，缺乏数据治理思维。大数据正在重构政府、市场、社会三者之间关系模式，但政府治理惯性却使得传统治理思维和治理体制还没有受到多少触动。其实，引入数据治理并非太难的事情，关键是树立数据治理思维。建设开放透明的现代政府，提高政府公信力和治理水平，迫切需要建立先进管用的政府信息系统，把大数据思维引入政府管理。

第二，缺乏数据开放的硬性规定。内在思想认识不到位，外在约束不紧迫，就使得数据的开放与互联，既缺乏自觉触动，又没有外部压力。据了解，为了推动数据治理，美国以立法的形式确定了“最小数据集”制度，在各个领域强制收集必要的数据，并据此制定政策、进行决策，推动了管理的精细化，也让整个社会变得更加开放透明。这对我们是一个有益的启示。

第三，缺乏数据治理的伦理与法治。现代政府处于一个数据化的环境之中。无论是政府面对的资源环境状态、亟需解决的社会问题、解决问题的手段方法及政府行为的结果和效能，无不以一定的数据形式表现出来。在此背景下，社会系统中的数据与政府治理责任之间形成了一种内在关联性，大数据深刻地改变了政府治理的责任生态。政府有责任来保护数据生产者、数据消费者和各相关方的权益和隐私，积极构建更加完备的数据信息法治体系。从这个角度讲，这需要政府由权力导向到责任导向，从权力驱动向责任驱动的转变。

基于这三方面原因，我认为，在信息文明（数字文明）时代，无论是政府、企业，还是公民，首要的是树立数字文明意识，并使之转化为基础数字体系和政府治理模式。

第一，做好全社会的数据文明的基础建设。要尽快构建国家治理的基础数据体系和法律标准体系，如公民信用、不动产、家庭人口、收入和税收等基础性大数据。以通信网、互联网、移动互联网、物联网四张网为支撑，结合技术强大的采集和分析能力，从经验决策转向数据决策，从权力治理转向数据治理，彻底改变诸多社会领域的“不可治理”状态，降低“信息不对称”带来的决策风险。将大数据治理更广泛地应用于污染防治、城市规划、交通管理、医疗健康、教育、国家安全、社会舆情、军事国防等重要领域，创造更大的国民福利，推动国家治理的科学化和精准化。

第二点，积极促进政府自身改革。大数据可用于改进政府管理，评估政府绩效，监督政府行为。借助数据实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理，完善大数据监督体系，促进政府简政放权、依法行政。同时，利用大数据、云计算等信息技术，对政府绩效进行科学、客观的评估。例如，美国政府依托“绩效仪表盘”项目，涵盖了对美国政府机构的绩效、联邦政府资金使用情况、政府法律法规制定流程等多个方面，从不同角度对美国政府绩效进行评估与追踪。

第三点，最重要的，就是构建大数据时代多元共治的国家治理新体系。数据治理文明的最大变化就是治理主体和治理结构的改变。数据的流动、开放与共享弥合了不同主体之间的信息差、知识差和智能差，也打破了信息资源的时空界限，政府不再是唯一的治理主体，企业、公民、技术社群、社会组织作为“第三方”治理主体发挥着重要的角色。应着力加快G2G（政府与政府之间）、G2B（政府与企业之间）、G2C（政府与公民之间）的大数据开放与共享，以数据的流动、交互与共享促进整个社会资源的流动、交互与共享。（作者： 全国政协委员、国家行政学院原副院长、中国行政体制改革研究会副会长 周文彰）