视频 | 多地拍卖停车位 公共资源“出售”边界何在？

近来，公共停车位特许经营权正在成为部分地方政府的“热卖产品”。

受本溪满族自治县政府国有资产监督管理局委托，本溪市诚信拍卖行原定于12月9日10时公开拍租本溪县公共空间30年广告设置以及智慧停车位30年特许经营权。不过，本溪县公共资源交易中心工作人员9日上午表示，这场拍卖最终无人报名，已经流拍。

尽管流拍，但此事仍然引发热议。此前的拍租公告提到，本溪县公共空间广告设置特许经营权包括，路灯杆广告设置权3695个、路名牌广告设置权770个、党政机关楼体广告设置权18个等，实行整体拍租，起拍价1.267亿元，特许经营权期限为30年。智慧停车位特许经营权则包括，关门山景区停车场、县政府停车场、两家医院停车场共计2660个，同样是整体拍租，期限30年，起拍价为3518.99万元。

从表面上看，这个拍租没有问题，但是仔细阅读公告，还是有一些疑问。

业内人士表示，本溪县拍租的资产，包括公共空间广告设置和数千个车位的特许经营权，期限为30年，实际上是卖掉一个预期收益权，将未来收入提前支取，可能可以解决当前问题，却没有考虑后续29年的收入来源。此外，公告中称“竞租人应按拍租的成交额0.15%计算，向拍租人交纳拍租佣金”，一般来说，拍租佣金是不能退还的，这也可能导致竞标人数减少。

事实上，此前，全国各地多个县城也曾进行过停车位及公共空间广告经营权的拍卖。仅2024年，就有云南武定县、浙江缙云县、河南洛宁县、安徽宿松县等县城进行了停车位经营权的拍卖，浙江松阳县、湖南安仁县、贵州织金县等县城进行了户外广告位经营权拍卖。

公开信息显示，2022年1至5月，总计11个地方政府主体出让停车位经营权。2023年1至5月，这一数量接近40个。招标与停车位相关特许经营权的地方政府，主要集中在中西部地区，包括贵州、云南、陕西、湖南、甘肃、四川以及河北等地。

为何多地纷纷加入拍卖公共资源特许经营权行列？辽宁本溪县的广告牌及停车位拍租又为何流拍？对此，北京大学政府管理学院教授马亮表示，出现流拍可能存在多种原因。一方面，公共资源交易特别是特许经营权的拍卖，受到社会广泛关注，一些地方的操作存在变数，未来收益面临不确定性，这可能是一些企业比较担心的。另一方面，不排除上一级相关监管部门出面叫停拍卖，或是临时叫停以待进一步规范。

马亮说，拍卖公共资源特许经营权是部分地方政府在财政压力之下作出的一种选择。不少中西部欠发达地区，相对来讲财力比较紧张，一些公共资源的特许经营权拍卖就逐渐成为这些地方的财政收入主要来源。在现有法律法规框架下，地方政府可以进行合法合规的拍卖，只要符合相关程序，甚至在一些领域是鼓励盘活存量资产的。如果能够通过拍卖的方式，引入社会资本，对一些公共资源进行重组，使它能够释放更大的经济和社会价值，这是各方所期待的。与其让一些公共资源闲置或者得不到有效利用，不如通过这种市场化的拍卖机制来进行资源整合，最大化地扩大资源的收益水平。

那么，“特许经营权”到底指的是什么？

2015年国家发展改革委等部门发布的相关管理办法就明确，基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权，将这些公共设施项目的经营权，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内,投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。该模式适用于能源、交通、水利等领域。

近年来，不少中西部地区债务率较高、财政压力较大，这种探索更显积极意义。2022年国务院下发相关意见就提出：“加快盘活存量资产，化解地方政府债务风险。”停车位属于政府拥有的相对优质的一类存量资产，转让其经营权，就属于政策所鼓励盘活存量资产的做法之一。

值得注意的是，面向社会开放的招拍中，国企或城投公司更易胜出。这主要是因为，公共停车位、广告位等项目，周期长达二三十年时间，资金投入动辄上亿元，风险大收益也不确定，因此非公企业参与的兴趣不大、积极性不高。更进一步来看，当地国企或城投公司这些融资平台，将未来的收费权作为质押向金融机构融资，以此来撬动更大的融资，解决财政压力，这是民营企业不具备的功能。但特许经营权的质押，如果企业后续定价和运营机制不完善，往往会直接影响市民的切身利益。广西南宁去年5月的“天价停车费”事件便是一个典型的例子。

马亮说，高价中标的企业可能会采取“羊毛出在羊身上”的策略，通过抬高公共服务价格而收回投资，从而变相增加市民的生活成本。在特许经营权转让过程中，尤其要警惕与民争利和监守自盗。例如，这当中存在官商“合谋”的风险；又如，企业在经营过程之中过分追求盈利，导致与民争利，甚至影响公共利益；也可能存在从政府的“左兜到右兜”这种转换带来的监守自盗和国有资产流失的问题。如果操作不规范，拍卖就失去了市场机制的调节作用。

马亮强调，应加强特许经营权出让的全过程管理和监督体系。首先，要约束拍卖项目范围，不是什么都能够去拍卖。其次，要规范拍卖过程当中的各个环节。比如，拍卖的指导价格怎么去拟定，可以拍卖多少年限等等。公共资源若得不到有效利用，不仅危害地方政府的社会公信力，也会影响当地的经营环境、当地居民的生活成本和生活质量。因此，要尽可能将公共资源拍卖纳入到规范运行的框架之下，在拍卖之后进行实质性的运营过程之中，也需要加强监督，由此形成政府、企业、社会三方共赢的格局。共赢是公共资源特许经营权拍卖追求的理想状态，要实现这种共赢，离不开自上而下的政策指导、相关法律法规的健全以及地方政府资源资产经营能力的提升，来自社会的监督也不可或缺。