林郑月娥：香港没有“三权分立”

编者按：早在基本法起草时，香港特区不搞“三权分立”就已是邓小平先生明确表示的指导原则。多年来，权威人士和专家学者也已多次表明，香港的政治体制无论在回归前还是回归后，都是“行政主导”，而不是“三权分立”。然而，在香港反对派的炒作下，一个本来很清晰的认知，却不停引发争论。近日，关于香港政治体制是“行政主导”还是“三权分立”的问题，又再次成为舆论焦点。为此，特别刊发香港特别行政区行政长官林郑月娥在2020年9月1日于行政会议前会见传媒答问的原文实录，相信能帮助我们进一步厘清香港政治体制的本质。

香港是没有“三权分立”，所以我是完全支持教育局局长的说法，亦是完全支持教育局局长今次在通识科内一些教材的咨询服务，从而令到可以透过这个咨询过程更清楚解释香港宪制的秩序是怎样。在过去一段日子，每隔一段时间就会有人拿出来做一个议题：究竟有或没有“三权分立”，亦会引述某一些名人、某一些法官是如何说。但没有任何东西比《基本法》更清楚。《基本法》规定香港的制度，所以就所有大家的疑问，最好是看《基本法》。我记得我担任政务司司长时，曾经被问过一个类近的问题，因为当时情况不容许详细分析或澄清，我就说答案是在《基本法》。

通识是一科很重要的科目，但这科目要教得好，一定要有准确的教材，特别是里面有一个章节或环节是关于“今日香港”。今日香港的宪制制度是什么，这是不容含糊的，是要说清楚，所以这次教育局说清楚，我觉得是值得我们认同和赞赏。在政府内部，起码在我这届政府，这些事情我说得很清楚，不过没有特别成为一个社会议题，我们亦没有特别机会出来像今日一样跟大家说清楚。

首先，我们要了解香港的宪制秩序（Constitutional Order）。《基本法》的第一条，香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的一部分；《基本法》的第二条说，没错，香港特别行政区是享有高度自治，它有各方面的权力，它有行政权、立法权、司法权；但《基本法》第十二条亦清楚说明，香港特别行政区和中央人民政府的关系，是一个香港特别行政区直辖于中央人民政府的关系。换句话说，这种享有的高度自治并不是全面自治，这种享有的行政权、立法权、司法权并不是一个跟中央分权的宪制制度，我们享有的权是来自中央授权给香港。在这个制度里，究竟谁是核心去落实中央授权在香港特别行政区要履行的制度呢？就是一个行政主导的架构，而行政主导的核心就是行政长官。很多人往往误会了行政长官这位置只是行政机关的首长，这是不准确的。我担任三年多行政长官，我差不多只要有机会就跟大家说，我有“双负责”──我既向中央人民政府负责，亦向香港特别行政区负责；我既是这个行政机关，即香港特别行政区政府的首长，这是《基本法》六十条所列明，我亦是香港特别行政区──没有“政府”两个字──香港特别行政区的首长。如果你翻开《基本法》第四章，谈香港的政治体制是什么，你会留意到第四章的第一节──通常是依序下来，最重要的放在先头──第一节是行政长官，由第四十三条至五十八条都是说行政长官的地位、身份、权力。如果继续看第四十八条，香港特别行政区行政长官行使的职权，不单止是管理特别行政区政府。我起码可以读一两条：特别行政区行政长官的职权包括是依照法定程序任免各级法院法官，如果香港的司法机关是完全不受制于这个政治体制，就不存在特别行政区行政长官有这个功能；同样地，香港特别行政区的行政长官在第四十八条第十款，可以批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议，换句话说，立法会有些工作都要得到行政长官的批准才能够进行，这说明了行政长官独特的政制位置。

为什么过去有一段时间，社会上会认为是“三权分立”呢？我不想怪谁说得不清楚，但往往我们要看说“三权分立”这四个字的情境是什么、前文后理是什么，即是说context是在说什么。我过去这段时间都很仔细看过有些司法界人士的说话，往往是在说分工。香港的司法机关当然有司法独立，在审判时是不受干预的；但往往你会记得，法庭会说这是政治议题，你要由行政机关或立法机关自行决定，我们作为法官，处理的是以法律证据作出一个公平、不受干预的审裁。所以往往是在说各自的分工，令其可行使《基本法》下赋予的职能。

如果大家要看“三权”的关系，我会形容大家是各司其职，我亦希望可以互相配合，但我亦认同可以互相制衡。这些互相制衡的例子比比皆是，例如行政机关的决定可以受到司法覆核的挑战；立法会可以同意或不同意一个终审法院法官被推荐，然后接受行政长官委任；行政长官亦可以在十分特定的情况下解散立法会；尽管法庭有司法独立，但在其他方面都会受到制衡，特别在资源方面。司法机关除了法官是由行政长官委任外，其资源亦受到制约。它和其他部门一样要提出资源上的需求，要得到行政机关，即财政司司长的支持，然后纳入当年的《财政预算案》，得到立法会的批准，司法机关才可以有资源继续其独立的审判工作。我想这些例子说明了这三个机关──行政机关、立法机关、司法机关──按着《基本法》，大家要履行自己的职能，并互相制衡及配合，但最终这三个机关透过哪一个机关或哪一个人向中央人民政府负责，就是行政长官。

我希望今日说清楚，以后我们学习宪法、《基本法》、香港的宪制秩序、香港的政制架构都有一个很清楚的背景。正如我所说，过往为何好像时常出现这种不清楚及有争拗，可能是有些错误的理解，这错误的理解是由于我们的宣传教育不足、或由于部分人士的认知有限、或由于有人故意误导去制造矛盾，种种原因都有。从今天开始，或其实从我这届政府开始，我们很重视正本清源、拨乱反正，正确的说话要有胆量说出来，否则不断把不正确的说话或混淆的说话传播开去，便失去了原本的意义；而这原本的意义，即香港宪制秩序的原本意义，对香港是否能够继续有效、准确贯彻“一国两制”、确保香港长期繁荣稳定至为重要。