金永明: 菲律宾对外政策的变化及对南海局势的影响

从国内层面看，杜特尔特为稳固政权，树立权威，需要对国内的经济、民生等政策予以调整，包括采取强力措施改变腐败现象、打击禁毒活动，以避免国际社会包括美国对其强势政策的人权抨击，进而影响其效果及决心，所以采取了将自力决定和采取外交政策的意向和行为。

同时，对于菲律宾的经济和民生，依靠美国不会带来可变化的有利结果，采用实用主义的态度，即杜特尔特新政府认为，要改善菲律宾国内经济、民生等，需要搭上中国发展的顺风车，包括“一带一路”规划的实施，利用中国的政策优势，为此，对外菲律宾新政府采取了强势的态度和作为。

从对外层面看，自菲律宾于2013年1月22日单方面提起南海仲裁案，至2016年7月12日仲裁庭作出越权且违法的最终裁决以来，在中国政府持续坚持“不接受、不参与、不承认”的政策与立场下，菲律宾并未获得实质性的利益，也无法实现“和平永久地”解决中菲两国之间的南海核心争议（即中菲在南沙岛礁的领土争议以及海域划界争议）的目的，所以，对美国怂恿、协助菲律宾的效果产生了怀疑和批判。

换言之，尽管在仲裁案提起至最终裁决出台，美国在政治、外交、法律和安全上予以了大力支持，包括美国国务院于2014年12月5日发表了《海洋界限：中国在南海的海洋主张》，指责中国南海断续线仅限于《联合国海洋法公约》所规范的权利之内；美国海军军舰于2015年10月27日、2016年1月30日、2016年5月10日未经中国政府的许可或事先通报擅自进入南海尤其是南沙12海里的邻近海域和西沙领海实施所谓的航行自由活动和无害通过制度等，也未能使中国政府屈服。

同时，中国和东盟国家外长于2016年7月25日《关于全面有效落实〈南海各方行为宣言〉的联合声明》的签署，以及2016年2016年9月7日中国-东盟领导人峰会上通过的《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》，使菲律宾新政府深感南海问题不是中国和东盟关系的全部，如果执意再与中国对立对抗，则将失去自身利用中国发展的时机和机会，包括无法获得中国的信赖及市场和投资，对自国的发展带来严重的损害。

此外，中美两国尽管在南海问题上存在分歧，但两国合作的领域广泛，包括在联合国维和、核扩散、气候变化、打击恐怖主义、经济和人文合作等方面，尤其是中美两国的对话沟通渠道畅通，在安全和海事合作上的加强，例如，两国国防部门于2014年11月通过了《重大军事行动相互通报机制谅解备忘录》、《海空相遇安全行为准则谅解备忘录》以及后续附件协议；在20国集团领导人杭州峰会上两国在推进新型大国关系、加强海警和海洋合作、加强在亚太的互动及安全合作等方面达成了多项共识。

在这种情势下，菲律宾新政府认为在安全和军事上依靠美国对自国并不有利，也不符合国际形势发展，进而出现了试图审议《美菲强化防卫合作协议》内容并要求美军撤离的新动向。对于自2013年8月以来经过8次协商签署的《美菲强化防卫合作协议》，在性质上是一份行政协议，不是条约，所以，不需要国会的承认和批准；而对于美国军队今后如何利用菲律宾内的设施和规模等内容，由此后两国间通过协商作出具体规定，所以，从这个意义上说，菲律宾新政府有利用行政权取消其实施的可能性。

另外，在针对南海问题上，菲律宾新政府采取了“不炒作、不要挟、不执行”的“三不政策”，包括派遣特使与中国展开谈判等。换言之，菲律宾新总统杜特尔特上台后，有改善与中国关系的言行，但在南海问题上的立场和主张并未改变和妥协，仅存在与中国协商谈判的意向，所以，如果中菲两国之间就南海问题争议展开协商和谈判，双方均无让步及最终解决核心争议的可能，

为此，为缓和南海问题争议并改善中菲关系，比较容易的做法是两国应尽力构筑海上危机管理制度，包括在南海就应急事态构筑热线联络通报机制、适用海上意外相遇规则，并尽力采取不单独开发南沙海域资源的政策；同时，在经贸和基础设施等方面可根据情势的发展适度加大投资和合作力度，则是可以取得信任、缓和关系的重要手段。

从现今的情形，尤其从菲律宾新总统杜特尔特的系列言行看，菲律宾新政府在外交上有脱离美国的政策倾向，但这种政策选择是否可行，是否能得到美国的容许，呈现菲律宾政府脱美亲华的景象，仍存在变数和不确定性。同时，菲律宾加强与日本之间的各种关系，也是可以选择的路径，以取得平衡并获取利益。因为日本无论在政治/外交、安全和经济等方面，均持续地加强了与菲律宾之间的关系，试图联合应对及遏制中国的进一步发展。

总之，在美国新政府成立前，美国实难对菲律宾采取坚定有力的外交政策，所以，菲律宾新政府利用此空隙时间调整其外交政策在理论上是可能的，但其效果如何，是否能切实实施，仍有待观察和关注。同时，南海问题是否再起争议，也存在变数，关键是应就如何管控南海达成多方可接受的合作机制。

作者：金永明，上海社会科学院法学研究所研究员，中国海洋发展研究会海洋法治专业委员会副主任委员、秘书长。

（编辑：周杰）