“你所不知道的五年规划”（5）：公众能参与五年规划的制定吗

“民有所呼，我有所应”

中国的决策过程实际上比西方国家更关注民心与民意。就如习近平同志指出的那样：“我们在追求民意方面，不仅不比西方国家少，甚至还要更多。”

“民有所呼，我有所应”。“十二五”规划明确提出要“顺应人民过上更好生活的期盼”。人民群众最关心的问题，也是党中央、国务院最关心的问题。“十二五”规划从编制一开始，就把保障和改善民生作为整个规划的出发点和落脚点。

“十二五”规划编制过程中，决策者始终注意倾听民众的意见。“十二五”规划开展的建言献策活动，关注人民生活和社会建设的有15953份，占24.65%；关注城乡区域发展的有8811份，占13.62%；科技教育人才8010份，占12.38%；能源资源和生态环境6250份，占9.66%；改革开放5692份，占8.80%；产业体系和基础设施5097份，占7.88%；其他14897份，占23.01%。

对普通公众来说，其实最关注的就是和自己生活密切相关的民生问题。能够保障和改善民生的民主才是有含金量的民主，也是体现社会主义优越性的民主。根据2011年《CCTV经济生活大调查》，对于“您家的主要困难？”这个问题，选择最多的是收入（66%），排在第二的是医疗（48%），排在第三的是住房（46%）。对于“未来五年您最期待改善？”排在首位的是收入状况，66%的受访者最希望未来自己的收入状况能有所改观；其次是贫富差距，44%的受访者希望未来五年能缩小贫富差距；排在第三位最希望改善的是房价（37%）。这些民生诉求都在“十二五”规划中得到体现。

“民生优先”是“十二五”规划的突出亮点

“民生优先”是“十二五”规划的突出亮点。首先是提出了居民收入快速增长的量化指标，要求城镇居民可支配收入、农村居民纯收入增长率要大于7%，不但高于“十一五”5%的年增长率目标，同时也高于GDP的增长率。其次，明确将坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。第三，“十二五”规划纲要将公共服务放在突出位置，解决好人民群众最关心的基本公共服务、就业、收入分配、医疗卫生、住房保障等问题被放在了更加突出重要的位置。第四专门提出了包括十项内容的改善民生行动计划，包括：扩大城乡就业规模；提高最低工资标准；提高养老保障水平；提高医疗保障水平；提高城乡低保标准；减轻居民税收负担；减少贫困人口数量；实施保障性安居工程，全国保障性住房覆盖面达到20%，土地出让净收益用于保障性住房建设，各类棚户区改造比例不低于10%；调整国有资本收益分配：逐步将国有资本收益比例提高到25%左右，新增部分主要用于社会保障等民生支出；完善就业和社会保障服务体系。这对于人民大众来说是最实惠也是看得见摸得着的，是社会主义共同富裕原则的最好体现。

中国决策过程的公众参与度其实挺高

国家越来越关注民生问题，这个过程恰恰和“十二五”规划制定过程的民主化、科学化、制度化相关。因此就形成了一个互动过程：民主化推动了民生，民生又进一步支撑了民主，但是这个民主是集中在公共决策上的民主，而不是选举民主。

什么是参与型民主？当今对“公众参与”的讨论似乎假定，政策制定过程中存在一扇门，决策者在里面，公众在外面。建立公众参与机制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的单向弹簧门，公众参与就好比公众推开了那扇门，得以登堂入室参与屋内的游戏，不过矜持的决策者却不会走出户外。

毛泽东等中共领导人对“参与”的理解与此截然不同，他们主张决策者必须走出户外，主动深入到群众中去；同时，他们也主张主动把群众请进来，倾听他们的意见。与目前流行的各种公共参与模式相比，群众路线可以说是一种逆向参与模式，它所强调的是，决策者必须主动深入到人民大众中去，而不是坐等群众前来参与。

深入群众，就要倾听群众的呼声，了解民意。毛泽东特别强调到基层进行调查研究的重要性，他本人也树立了调查研究的典范。他认为，实际政策的决定一定要根据具体情况。坐在房子里想象的东西一定是脱离实际的东西。“所以详细的科学的实际调查，乃非常之必需。”为此，他提出了“没有调查，就没有发言权”的名言。

群众路线的决策模式调转了参与的方向，要求决策者主动、持续地深入群众。与选举和公众参与相比，很明显，群众路线更有利于回应广大人民群众的需求。

逆向参与可以弥补政治参与偏向参与能力较强利益相关群体的缺陷。各级决策者（包括最高决策者）通过调研，召开座谈会等方式听取公众的意见就是逆向参与的一种形式。

通过对“十二五”规划制定过程的公众参与研究，我们尝试揭示逆向公众参与机制。逆向公众参与虽然是决策者主动汲取公众意见的参与模式，但是根据决策者主动性程度，可以分为四个机制：

（一）决策者调查会。指决策者和不同阶层、代表不同利益群体的公众直接接触和沟通，以了解公众意见的方式。

（二）动员式意见征集。指通过党和政府的政治动员系统来鼓励和征集公众对于公共政策的意见。比如国家“十二五”制定期间，决策者通过党群系统来动员和收集其所联系群体的公众意见。

（三）正式渠道的公众征集。指通过公开的渠道鼓励公众建言献策。

（四）非正式渠道的公众表达。随着网络等公共政策讨论空间的兴起，大量的公众意见通过公开渠道影响决策者。

此外，通过“十二五”规划制定过程的案例研究，我们发现认为中国公众对国家政策“低参与度”实际上是个表象，从决策者主动倾听公众声音的逆向参与视角来看，中国决策过程实际上表现出很高的公众参与度：首先，决策者有走群众路线的传统，力图深入群众；其次，决策者试图获得最全面的信息。我们可以看到决策者在调研、召开座谈会以及动员意见征集时，总是试图获得最大范围公众的代表性；第三，打破层级。逆向参与打破了正向公众参与面临的行政系统层级的障碍，使得决策者有更多机会和公众直接接触。