【子午编辑室】霾入法能治得了霾吗？

北京公众环境研究中心主任马军：霾入法简单定性并不科学 避免法理漏洞才能有效治霾

12月1日，北京市人大常委会发布《北京市气象灾害防治条例(草案修改二稿)》，第一章第二条明确，霾属于气象灾害。

北京将霾入法，始于今年5月市十四届人大常委会第27次会议。会上审议通过《北京市气象灾害防治条例(草案)》，将霾纳入气象灾害，便可根据应急预案采取临时交通管制、错峰上下班、停工停课等一系列应急处置措施。经过反复讨论，草案修改稿、修改二稿，维持了将霾入法。

北京此举其实并非首创。据悉，目前已有20多个省市在地方立法、政府规章等方面做出类似表述。而天津、河北在气象灾害防御地方立法中，均明确将霾列为气象灾害。从京津冀协同治霾的角度来看，北京的做法似乎势在必行。

霾成了气象灾害，环保和气象学者首先跳出来反对。如此给霾定性，那么酸雨、光化学烟雾等，是否统统都要与气象灾害划等号？有专家直呼，简直荒唐。

依据我国《气象法》，“气象灾害是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”，其中不包括“霾”。

在国务院发布的《气象灾害防御条例》中，气象灾害的定义与《气象法》也完全一致，是指自然界存在的大气现象，并不包括任何由人为污染造成的灾害。

雾霾曾一度被认为与人类活动无关，而是大气尘雾、风沙、火山灰、地震等因素造成的。不过，权威科学杂志《自然》于2014年秋季发表《二次气溶胶是中国雾霾的来源》一文，其标题就明确指出，二次气溶胶乃雾霾罪魁祸首。

所谓二次气溶胶，是指排放到大气中的气态或颗粒态污染物发生化学反应后，形成的新型大气颗粒物。也就是说，它并非天然存在。

这一研究结论在2015年的另一项研究中进一步得到验证。两篇文章都提出，减少二次气溶胶，以及减少能够通过化学反应生成二次气溶胶的物质排放，是降低PM2.5浓度，也是治理雾霾的有效途径。

搞清了雾霾的来源，那成因又如何呢？一直以来，在工业排放、机动车、燃煤、餐饮、施工扬尘、农村秸秆焚烧等人类活动中，究竟谁是引起雾霾的主要原因，相关部门各执一词。今年11月国家环保部发布的调查报告显示，工业排放、机动车排放、冬季燃煤采暖这三大因素，是雾霾爆发的元凶。虽然目前仍没有明确结论，但这三大元凶无疑都将雾霾排放的主因，指向了人类的工业活动。

正是由于成因上，雾霾与现有法律法规中的气象灾害有着本质不同，北京公众环境研究中心主任马军提出，如果立法只是简单将霾定性为气象灾害，不够科学。大风、暴雨这类的天灾，只能通过各种防御措施尽量避免和减轻灾害带来的损失，无法从根本上防治。但霾则不同，它能够防治，也因此佐证其“人为”性质。 

对于有人建议将其从气象灾害改为气象灾祸，马军表示赞同。一字之差，也突出并明确了霾与一般意义上的气象灾害有所区别。立法强调科学性，不含糊概括，才能避免法理漏洞，不影响实际操作层面的治霾展开。

专家的质疑也好，公众的不解也罢，人们关注的焦点，最终仍在于如果把霾归因于天灾，是否会排除人为污染的情形，让不可抗力成为免责事由？又是否会影响到对雾霾的治理，真成了“靠天吃饭”“治霾只能等风来”，削弱相关部门的治霾职责？

此外，还有专家担心，这可能给雾霾防治工作带来混乱。目前的《环境保护法》、《大气污染防治法》等，已经明确规定防治工作的责任主体、职能分工及管理制度。在此之外再通过立法另设预警、应急管理机制，将环保部门的法定职责，笼统归为气象灾害应急处置，会不会造成法定职责的模糊化。

对此，上海市气象局首席服务官邬锐认为，将霾归类为气象灾害，并不意味着对其撒手不管，反而将带动气象等各个部门齐抓共管、协同治理。

霾入法引发的争议，已经持续了一段时间。北京市人大常委会在对《北京市气象灾害防治条例(草案)》进行第二次审议前，立法部门就已正面回应异议。

法制委员会认为，《条例》的立法意图是为了强化全社会的防灾减灾意识，健全本市防灾减灾体系，提升应急处置和城市治理能力。

北京市人大法制委员会副主任委员李小娟表示，《条例》不是给某一个部门立法，而是结合北京实际情况制定的综合性防灾减灾地方性法规，隐患治理主体责任在政府。将霾列入气象灾害范畴，不改变“政府统筹、部门各负其责”现有治理的工作格局。

不少法律界人士也认为，《条例》从气象部门做好霾的监测、预报、预警工作予以规范，提供科学支撑，并未突破《环境保护法》《大气污染防治法》等环境法律法规规定的部门职责，相反是对各部门职责的一种细化，将环保、气象部门以往分工合作机制上升为地方性法规予以固化，有利于推进大气污染防治工作的开展。

对此北京公众环境研究中心主任马军提出，气象部门参与霾预警，非常必要，因为其有着传播渠道的优势，能够及时有效发布信息。但同时，立法如果能对霾的人为因素进行细化、突出，双管齐下，才能实现有效防治。

马军强调，立法的功能和目的，是为了避免误解，避免主体责任被弱化。长远来看，必须大力推动环保部门治霾减排的力度，也要加强对治霾主体地方政府的问责。唯有如此，才能有法可依，才能不为治霾不力寻找理由。

（编辑：方哲敏）